我國自1994年開始運行生產型增值稅；2008年11月5日，國務院第34次常務會議決定自2009年1月1日起在全國范圍內實施增值稅由生產型向消費型的改革。這標志著我國增值稅改革向前邁出了重要一步，必將對我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展產生積極而深遠的影響。但此次修訂條例主要是為了增值稅轉型改革的需要，時間緊迫，基本上沒有對優(yōu)惠政策做出新的調整。由于增值稅是一種中性稅，具有鏈條式的抵扣機制，因而從稅收效率角度看，增值稅本身非常排斥減免稅。因此，作為完善增值稅的內容之一，加緊清理與生產型增值稅相關的優(yōu)惠政策，堵塞管理漏洞，對規(guī)范我國稅制有著十分重大的意義。

　　一、清理現(xiàn)有增值稅減免稅政策、完善我國稅制的意義重大

　　1、增值稅改革順應了我國經(jīng)濟發(fā)展形勢，有利于保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。

　　受美國次貸危機影響，金融危機已波及歐洲、亞洲、拉丁美洲，全球經(jīng)濟增長出現(xiàn)放緩勢頭，一些國家甚至出現(xiàn)經(jīng)濟衰退的跡象，金融危機正在對實體經(jīng)濟產生重大不利影響，中國經(jīng)濟的發(fā)展也受到了沖擊。在這種形勢下，適時推出增值稅轉型改革，對增強企業(yè)發(fā)展后勁，提高我國企業(yè)競爭力和抗風險能力，克服國際金融危機對我國經(jīng)濟帶來的不利影響具有十分重要的作用。此項改革財政預計將減收超過1200億元，是我國歷史上單項稅制改革減稅力度最大的一次，相信這一政策的出臺對于我國經(jīng)濟的持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展會產生積極的促進作用，加快我國產業(yè)結構調整和經(jīng)濟增長方式的轉變。

　　2、配合增值稅改革，推進增值稅全面轉型。

　　生產型增值稅規(guī)定不允許將外購固定資產的價款（包括年度折舊）從商品或勞務的銷售額中抵扣，在經(jīng)濟生活中重復征稅現(xiàn)象普遍，特別是資本有機構成較高的行業(yè)，重復征稅問題較為嚴重，因此，我國在1994年稅制改革之后，陸續(xù)出臺了一些增值稅優(yōu)惠政策，包括減稅、免稅和退稅，以照顧特定行業(yè)納稅人，促進特定產業(yè)發(fā)展。如今，增值稅向消費型轉型，規(guī)定全國所有增值稅一般納稅人新購進設備所含的進項稅額可以計算抵扣，降低了納稅人稅負，消除了重復征稅因素，因而需要相關的優(yōu)惠配套政策及時修訂，配合增值稅的全面改革，使稅收制度更加符合科學發(fā)展觀的要求。

　　3、有利于體現(xiàn)增值稅的“中性”特征和稅收公平原則，減少對經(jīng)濟的扭曲。

　　在生產型增值稅實施階段，國家為促進部分地區(qū)或者行業(yè)的發(fā)展，由此制定了相應的稅收優(yōu)惠政策，人為因素的干擾使得全國范圍內和各行業(yè)之間稅負存在差異。清理目前的增值稅減免稅政策，充分發(fā)揮其收入功能，降低稅收對經(jīng)濟的調節(jié)功能，還原增值稅的“稅收中性”作用，可以最大限度的減少稅收對經(jīng)濟的扭曲，保證稅制的統(tǒng)一和規(guī)范，促進納稅人之間的公平競爭。

　　二、現(xiàn)行增值稅稅收優(yōu)惠政策的缺陷

　　我國在1994年稅制改革之后，為了照顧特定行業(yè)納稅人，促進特定產業(yè)發(fā)展，陸續(xù)出臺了一些增值稅優(yōu)惠政策，主要包括減稅、免稅和退稅等。但這些稅收優(yōu)惠政策打破了增值稅環(huán)環(huán)抵扣的機制，反而與增值稅“稅收中性”的本質相悖，主要存在以下幾點缺陷：

　　1、生產經(jīng)營者銷售產品享受減免稅優(yōu)惠政策，容易造成抵扣“鏈條”的斷裂與重復征稅。

　　增值稅是一種中性稅，具有鏈條式的抵扣機制，環(huán)環(huán)相扣，上環(huán)節(jié)減免的稅款將自動在下環(huán)節(jié)補征上來，因此，從稅收效率角度看，增值稅本身非常排斥減免稅，因為它會破壞鏈條的完整性。根據(jù)我國稅法規(guī)定：用于免征增值稅項目的購進貨物或者應稅勞務不準予抵扣進項稅額。增值稅作為價外稅，稅負的最終歸宿為消費者，在制造、批發(fā)等中間環(huán)節(jié)減免稅，生產經(jīng)營者并不能從中受益，不僅如此，還會由于銷售免稅產品不能享有進項稅額抵扣權以及由于無法出具免稅產品的專用發(fā)票等扣稅憑證，導致購買者不愿從免稅企業(yè)購進商品的消極效應，加大了銷售商的困難。

　　另一方面,如果免稅經(jīng)銷商出售的免稅商品不是最后的銷售,而是作為生產經(jīng)營投入物進入下一階段的生產經(jīng)營，則免稅產品銷售價格中包含的稅金因素，將成為一切購買該產品以制造新產品的成本。即使用該免稅商品生產的產品完全是增值稅系統(tǒng)的一部分，生產者也無法要求對其生產投入物予以免稅，從而使得這一部分稅金在以后的環(huán)節(jié)不作為增值稅額被重復征稅。例如，2005年7月1日，根據(jù)財稅[2005]87號文《關于暫免征收尿素產品增值稅的通知》，尿素生產企業(yè)暫免征增值稅。這本來是一項保證化肥供應、穩(wěn)定化肥價格的積極舉措，卻使以外購尿素為原料的企業(yè)在該政策改變后增值稅稅負增加。

　　2、現(xiàn)行的先征后退、即征即退等優(yōu)惠措施尚不規(guī)范。

　　目前，我國為了扶持企業(yè)的發(fā)展，規(guī)定了在一定期限內對一些行業(yè)和項目實行政策性減免，如對利用城市生活垃圾生產的電力即征即退，對收購貨物出口的外（工）貿企業(yè)實行先征后退等。這些政策在“十五”期間已發(fā)揮了重要作用，但也不可否認，這一優(yōu)惠政策在具體執(zhí)行中還存在許多問題，在一定程度上削弱了政策效應。

　　增值稅“先征后退”、“即征即退”政策執(zhí)行不到位，有些政府從本地區(qū)利益出發(fā)，根據(jù)本級財力狀況確定是否辦理增值稅先征后退、即征即退，推延退稅申報時間或退庫時間，延遲退付稅款，致使國家優(yōu)惠政策不能完全執(zhí)行到位，損害了納稅人的利益。稅法規(guī)定不具體，使得造成納稅人誤解，少繳稅款；例如，對于軟件企業(yè)銷售產品時收取的培訓費、維護費、軟件升級費等價外費用，是否享受即征即退增值稅政策，目前全國尚未有統(tǒng)一規(guī)定。退稅單位收到增值稅退款后應計入“補貼收入”科目，對未指定專門用途的退稅資金并入企業(yè)納稅所得額，繳納企業(yè)所得稅；對規(guī)定?？顚Ｓ玫耐硕愘Y金，免繳企業(yè)所得稅，建立轉賬專戶制度，專戶存放，專賬核算；但目前部分企業(yè)會計處理“五花八門”，有的計入“資本公積”，有的計入“其他應付款”，且大多沒有專戶儲存，與其他資金捆綁使用，很難保證具有制定用途的資金不被挪用。

　　3、存在“出口退稅率陷阱”，破壞了出口退稅政策的整體性。

　　世界上大多數(shù)國家為了鼓勵本國產品出口，紛紛對出口貨物實行增值稅退稅政策，通過調節(jié)出口退稅率，可以實現(xiàn)對出口貨物價格中所含增值稅款的全額、部分退稅或不予退稅。出口退稅旨在降低出口企業(yè)生產成本，提升其國際競爭力；但由于政策的不完善性，存在“出口退稅率陷阱”，部分出口企業(yè)實際稅負比出口貨物按照實際視同內銷征稅口徑計算的稅負更高，甚至寧愿不申報退稅，而按照視同內銷征稅口徑繳納增值稅。

　　“出口退稅率陷阱”是指出口退稅政策對特定的退稅計算要素進行限制性規(guī)定，使得退稅率取值范圍不一定介于零稅率和法定增值稅稅率之間，而僅能在介于出口退稅率陷阱邊沿和法定增值稅稅率之間的區(qū)間；在零稅率至出口退稅率陷阱邊沿范圍內的稅率陷阱區(qū)域，無論出口退稅率怎樣調節(jié)，均無法取得出口退稅政策激勵出口行為的預期效果，因而出口退稅率的連續(xù)可調節(jié)性就會因此受到破壞，出口退稅政策會出現(xiàn)不應區(qū)間或失效盲區(qū)。

　　此陷阱的存在不僅使出口退稅政策出現(xiàn)失效或不應區(qū)間，更使出口退稅率工具的應用范圍受到限制。同時客觀上為企業(yè)尋求稅收利益最大化的籌劃行為增添了機會，增加了企業(yè)在貨物出口后不申報退稅的可能性，加大了稅務機關對出口退稅管理的難度。

　　三、規(guī)范現(xiàn)行增值稅優(yōu)惠政策的建議

　　1、嚴格制定增值稅的減免政策，遵循增值稅稅制。

　　增值稅之所以倍受各國政府青睞，與它對經(jīng)濟活動具有的“中性”效應分不開。增值稅的應稅商品在任何一個流轉環(huán)節(jié)上的負擔，不受商品流轉環(huán)節(jié)多少的影響；且絕大多數(shù)商品和勞務采用同一比例稅率，實行等比負擔，因而其稅收的干預、誘導能力大大弱化，在一定意義上有利于發(fā)揮市場機制對資源配置的主導作用。所以國家在制定相關優(yōu)惠政策時，應該遵循增值稅這一中性特征，確保符合增值稅“環(huán)環(huán)相扣”的特點，減少人為因素的干擾，在全國范圍內和各行業(yè)之間減少享受稅收優(yōu)惠政策的差異，充分發(fā)揮其收入功能，而盡量避免將其作為稅收調控工具使用，最大限度降低對經(jīng)濟的扭曲。

　　2、逐步清理與消費型增值稅相悖的優(yōu)惠政策，有效推進增值稅的全面轉型。

　　此次修訂方案除取消進口設備增值稅免稅政策和外商投資企業(yè)采購國產設備增值稅退稅政策與恢復礦產品17%的稅率外，其他現(xiàn)有優(yōu)惠政策很少涉及。因此，有必要將與生產型增值稅相關的優(yōu)惠政策加以清理，取消不規(guī)范的規(guī)定，配合消費型增值稅的改革，規(guī)范完善稅制，堵塞管理漏洞。同時，隨著增值稅改革的推進，如果將增值稅擴大到所有勞務領域，則需要注意調整中央與地方財政關系；地方財政收入將會大幅度減收，將面臨重新劃分增值稅的分成比例問題，也可考慮采取相應的針對性的轉移支付方案。

　　3、稅務部門加大征收力度，防止稅收收入的流失。

　　稅務部門的征收力度，稅務工作人員的業(yè)務素質也是影響稅款是否及時上繳國庫的重要因素。稅收優(yōu)惠政策是人為地強化了增值稅抵扣鏈條的斷裂，使得抵扣變得混亂和復雜，容易滋生各種避稅、騙稅行為；稅務部門要加大征收力度，提高業(yè)務水平，既要嚴格防止稅款的流失，也要維護納稅人的合法權益。

　　2009年1月1日，增值稅的全面轉型邁出重要的一大步，增值稅優(yōu)惠政策的特殊性也要求我們樹立新的觀點。我國生產型增值稅優(yōu)惠政策的遺留問題是與“稅收中立”與“稅收公平”相違背的，其修訂的緊迫性不言而喻，要加緊清理，推進增值稅全面轉型，規(guī)范和完善增值稅制度，使稅收制度更加符合科學發(fā)展觀的要求，并為最終完善增值稅制、完成全國人大常委會要求5年內制定增值稅法的任務創(chuàng)造條件。

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