所謂政府門戶網(wǎng)站,是指在各政府部門的信息化建設基礎上,建立起跨部門的、綜合的業(yè)務應用系統(tǒng),使公民、企業(yè)與政府工作人員都能快速便捷地接入所有相關政府部門的業(yè)務應用、組織內容與信息,并獲得個性化的服務,使合適的人能夠在恰當?shù)臅r間獲得恰當?shù)姆铡?
　　在認識“政府門戶網(wǎng)站”這個概念時,必須明確下列幾個方面的內容:
　　第一,政府門戶網(wǎng)站有賴于各政府部門已有的信息化基礎條件。但是,這種基礎條件并不一定要求各政府部門已經(jīng)實現(xiàn)了網(wǎng)絡化辦公,政府部門只要具備完善的內部辦公與業(yè)務信息化管理應用系統(tǒng)即可。
　　第二,政府門戶網(wǎng)站不僅是政務信息發(fā)布平臺和業(yè)務處理平臺,而且也是知識加工平臺、知識決策平臺、知識獲取平臺的集成,它使政府各部門辦公人員之間的信息共享和交流更加流暢,通過數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)加工而使零散的信息成為知識,使相關人員能夠在恰當?shù)臅r間使用恰當?shù)闹R,為行政決策提供充分的信息和知識支持。
　　第三,后臺整合是政府門戶網(wǎng)站區(qū)別于其他網(wǎng)站的關鍵所在。
　　一、政府門戶網(wǎng)站的“前臺———后臺”關系
　　與互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站和企業(yè)門戶網(wǎng)站不同,政府門戶網(wǎng)站具有兩種“前臺———后臺”關系。第一種“前臺———后臺”關系實際上是一種雙重的“前臺———后臺”關系,即:門戶網(wǎng)站作為連接所有政府網(wǎng)站的前臺,并不直接面對各政府機構的業(yè)務職能部門,它只是作為一個強大的搜索引擎,快速便捷地為客戶找到辦理相應業(yè)務的政府網(wǎng)站,這是第一重“前臺———后臺”關系;在此基礎上,客戶就可以通過具體的政府機構的網(wǎng)站直接面對業(yè)務職能部門了,在這里,政府網(wǎng)站與其職能部門之間構成了又一重“前臺———后臺”關系。
　　第二種“前臺———后臺”關系是一種單一的“前臺———后臺”關系。在這種情況下,客戶通過政府門戶網(wǎng)站即可直接進入業(yè)務辦理程序,客戶無須與具體的政府機構(網(wǎng)站)打交道,也不用知道自己是在與哪個政府機構打交道。此時,客戶似乎在通過這個門戶網(wǎng)站面對一個“超級政府”,因為人們通過這個門戶網(wǎng)站可以辦理包羅萬象的業(yè)務。
　　無論是第一種“前臺———后臺”關系還是第二種“前臺———后臺”關系,都需要對后臺業(yè)務進行整合。盡管在第一種“前臺———后臺”關系里,政府門戶網(wǎng)站僅僅是所有政府機構的網(wǎng)站業(yè)務連接,但是要實現(xiàn)這一點仍然需要對所有政府機構的業(yè)務類型進行分類與排列,通過某一主題按照邏輯關系而對所有這些業(yè)務進行整理,同時在技術上以及在管理上都對門戶網(wǎng)站提出了新的要求,例如,在政府機構之間仍然分離的情況下,門戶網(wǎng)站應當看作是所有經(jīng)由該門戶網(wǎng)站的政府機構的業(yè)務監(jiān)督窗口。
　　第二種“前臺———后臺”關系超越了“電子政務”的概念,已經(jīng)成為一種真正意義上的“電子政府”了。在這里,所有的政府業(yè)務部門都已經(jīng)按照業(yè)務流程進行了重組,傳統(tǒng)的政府機構已經(jīng)逐步地淡出了電子政府的范疇而成為電子政府的“業(yè)務處理車間”。
　　因此,所有的政府門戶網(wǎng)站都是政府網(wǎng)站,但是并不是所有的政府網(wǎng)站都是門戶網(wǎng)站;而且,政府門戶網(wǎng)站意義上的“政府”的含義已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的“政府機構”了,它已經(jīng)超越了現(xiàn)有的政府機構的含義,成為一種虛擬的“超級政府”。
　　二、國外政府門戶網(wǎng)站的發(fā)展
　　政府門戶網(wǎng)站的發(fā)展直接受益于互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站以及企業(yè)門戶網(wǎng)站的發(fā)展。與此同時,近些年來政府網(wǎng)站的泛濫也給電子政務的發(fā)展帶來了一定的副作用,在如此眾多的政府網(wǎng)站面前,人們往往不知所措,因此,迫切需要一種“簡單、實用、重點突出”的單一政務處理入門網(wǎng)站。大約從2000年開始,在一些信息基礎設施條件比較完善、電子政務較為發(fā)達的國家,電子政務開始走出相互獨立、各自為“政”的舊制。這些國家已經(jīng)認識到,要求民眾去瀏覽每個政府網(wǎng)站才能辦成一件事情是對民眾不友好的,這與現(xiàn)實中要求每個人必須親自到每個政府機構才能辦成事情其實沒有什么兩樣。因此,它們在一個統(tǒng)一的政府網(wǎng)站下,將比較分散的各類政府網(wǎng)站綜合到一個協(xié)調一致的目錄下,根據(jù)特定用戶群的需求開發(fā)一系列集成的政府服務項目。政府門戶網(wǎng)站開始作為提供政府服務的唯一的電子政務網(wǎng)站。
　　目前,政府門戶網(wǎng)站還處在發(fā)展當中,各國的做法也存在著很大的差別。從發(fā)展程度來看,總體上還處于第一種“前臺———后臺關系”階段,即主要是按照業(yè)務流程的需要,通過技術手段將各政府機構串聯(lián)起來。但是也還有部分業(yè)務已經(jīng)實現(xiàn)了在線實時處理,正在向第二種“前臺———后臺關系”轉變,新加坡的“電子公民”網(wǎng)站即是這方面的代表。就國際政府門戶網(wǎng)站的發(fā)展來看,美國、英國和新加坡三國的做法具有典型性,包含著許多網(wǎng)絡條件下的政府行政管理與服務的制度創(chuàng)新。下面分別介紹這三個國家建設政府門戶網(wǎng)站的情況。
　　美國政府門戶網(wǎng)站。美國是電子政務最為發(fā)達的國家,政府網(wǎng)站的數(shù)量也最多,共有兩萬多個。這些政府網(wǎng)站的內容非常豐富,頁面數(shù)量多達幾千萬,一般的公民很難通過網(wǎng)絡搜索來準確快捷地獲得政府服務,這當然就需要門戶網(wǎng)站加以引導。
　　我們可以從地域屬性和權域屬性來分析美國的政府門戶網(wǎng)站的情況。從政府行政管理層次上來看,美國政府可以劃分為聯(lián)邦、州與市縣三級。由于實行聯(lián)邦制,三級政府在許多的行政事務管理方面相對獨立,因此政府門戶網(wǎng)站也就劃分為這樣三級,每級政府的門戶網(wǎng)站的服務內容各不相同,彼此之間存在著明確的分工。每個州政府和市(縣)政府都建立自己的單一的門戶網(wǎng)站,企業(yè)或公民根據(jù)業(yè)務內容,通過訪問所在地域的單一的州或市(縣)政府網(wǎng)站,即可獲得各種不同的服務。每一個政府門戶網(wǎng)站都各具特色,包括稅收、執(zhí)照、注冊和護照信息以及滿足所在地域的每個居民的具體需求的信息。
　　聯(lián)邦一級的政府門戶網(wǎng)站是“第一政府網(wǎng)站”(firstgov.gov.)。該網(wǎng)站于2000年6月開始建設,已經(jīng)成為全球功能最為強大的超級政府網(wǎng)站。作為聯(lián)邦政府唯一的政府服務網(wǎng)站,該網(wǎng)站整合了聯(lián)邦政府的所有服務項目,并與許多政府部門如立法、司法和行政部門建立了鏈接,同時也與各州政府和市縣政府的門戶網(wǎng)站都有鏈接。作為一個綜合性網(wǎng)絡門戶,用戶通過該網(wǎng)站可以接向任何政府網(wǎng)站,包括州和地方政府。“第一政府網(wǎng)站”所要達到的一個首要目標就是,要讓客戶只須點擊3下即可找到自己所需要的各類政府信息與服務。它允許用戶同時搜索全部2,700萬網(wǎng)頁,使用一個由私營企業(yè)和聯(lián)邦政府一起開發(fā)的高強度搜索引擎,個人通過關鍵詞、主題或機構進行搜索,可以在不到1/4秒的時間內搜索到半兆的文件。從這個意義上講,該網(wǎng)站與聯(lián)邦各職能部門、州及市縣級政府網(wǎng)站實際上就構成了一種前臺與后臺的關系,任何企業(yè)和公民通過前臺網(wǎng)站即Firstgov.gov,可以找到所有美國政府部門提供的所有服務。
　　從內容分類來看,該網(wǎng)站一方面按地區(qū)劃分,囊括了全美50個州以及地方縣、市的有關材料及網(wǎng)站鏈接;另一方面又按農(nóng)業(yè)和食品、藝術和文化、經(jīng)濟與商業(yè)等行業(yè)來劃分,各行各業(yè)的有關介紹及網(wǎng)站也是隨點隨通。該網(wǎng)站的設計非常有特色,它將政府服務分為三類,即對公民的在線服務(onlineservicesforcitizens)、對企業(yè)的在線服務(onlineservicesforbusiness)以及對政府機構的在線服務(onlineservicesforgovernments)。每一類又分為諸多項目,如“對公民的在線服務”就包括申請護照、天氣預報、彩票中獎號碼等;“對企業(yè)的在線服務”包括在線申請專利與商標、轉包合同、商業(yè)法律與法規(guī)等;“對政府機構的在線服務”包括聯(lián)邦雇員薪水冊變化表、聯(lián)邦雇員遠程培訓以及聯(lián)邦政府職位等。這種設計簡單明確,任何一個尋求政府在線服務的人都可以很方便地找到所需要的各種服務。
　　英國政府門戶網(wǎng)站。早在1994年英國政府就建立了一個類似于政府門戶網(wǎng)站的網(wǎng)站:www.open.gov.uk,其功能主要是提供政府網(wǎng)站的聯(lián)接,但是服務的內容很少。2000年12月,英國政府開發(fā)出一個服務內容更多、搜索更方便而功能也更為強大的單一的政府服務門戶網(wǎng)站系統(tǒng),它由“英國在線”網(wǎng)站(www.ukonline.gov.uk)和“政府虛擬門戶”網(wǎng)站(www.gateway.gov.uk)組成。“英國在線”網(wǎng)站不僅將上千個政府網(wǎng)站連接起來,而且把政府業(yè)務按照公眾需求進行組合,使公眾能夠全天候地獲得所有政府部門的在線信息與服務。該網(wǎng)站的內容分為五大塊:生活頻道、快速搜索、在線交易、市民空間、新聞天地。“生活頻道”向用戶設置了11個主題的服務,用戶無須考慮各政府部門的職責和分工。其他的各大塊也都包括眾多主題的服務內容。
　　“政府虛擬門戶”網(wǎng)站是一個為了讓公眾和企業(yè)獲得政府在線服務而進行登記注冊的專門網(wǎng)站,它可以使公眾和企業(yè)通過一個單一的入口同政府的多個部門進行溝通和實現(xiàn)在線辦理行政事務。已經(jīng)在“政府虛擬門戶”網(wǎng)站運行的主要服務項目中,包含國內個人所得稅在線征收和部分增值稅的在線返還等內容。該網(wǎng)站是提供“集成化政府”服務戰(zhàn)略的一個重要組成部分,與“英國在線”網(wǎng)站形成了又一種“前臺———后臺”關系?！⌒录悠抡T戶網(wǎng)站。以前,新加坡也是由各政府部門單獨地建立政府網(wǎng)站并提供網(wǎng)絡服務,彼此之間沒有進行一體化的整合。1999年,新加坡的電子政務開始出現(xiàn)整合趨勢,一些業(yè)務不再按照部門來設置,而是按照流程做打包處理,也就是說,公民或企業(yè)在辦理網(wǎng)上業(yè)務時,不必再考慮要登陸各個政府站點,分別辦完各種相關手續(xù),而是按照業(yè)務流程,一步步地在一個單一的網(wǎng)站上完成所有這些相關業(yè)務手續(xù),實現(xiàn)了“一站式”網(wǎng)上辦公。
　　所有這些打包服務都可通過新加坡的政府門戶網(wǎng)站(http://www.gov.sg)找到。該政府站點就像一本政府白皮書,完全代表政府,而不是政府的某一個方面。例如,該網(wǎng)站有一項統(tǒng)一的接受用戶反饋的業(yè)務,用戶發(fā)往政府各個部門的意見、建議、反饋等都通過這里的統(tǒng)一格式進行。
　　與美國的first.gov不同,該中心站點將政府服務劃分為政府信息與電子服務、新聞公告、為企業(yè)的信息與電子服務、為非新加坡公民的信息與電子服務以及電子公民服務等幾大塊,雖然看過去沒有像美國的first.gov那樣將電子政務劃分為G2G、G2B、G2C三大部分那么簡潔,但是,從邏輯上看仍然清晰明了,欄目的設置讓人一目了然。就電子政務來說,最重要的是其前臺的業(yè)務流程設置與后臺不同政府機構之間的業(yè)務協(xié)調處理上。而恰恰是在這一點上,新加坡的電子政務建設別具一格,深受人們的稱贊。其中最引人注目的是“電子公民中心”(www.ecitizen.gov.sg)和“政府電子商務中心”(www.GeBiz.gov.sg)。
　　“電子公民中心”始建于1999年4月,其目的是將政府機構所有能以電子方式提供的服務整合在一起,并以一攬子的方式輕松便捷地提供給全體新加坡公民。“電子公民中心”將一個人“從搖籃到墳墓”的人生過程劃分為諸多階段,在每一個階段里,你都可以得到相應的政府服務,政府部門就是你人生旅途中的一個個“驛站”。每一個“驛站”都有一組相互關聯(lián)的服務包。例如,在“就業(yè)驛站”里,你可以找到這些服務包:“雇傭員工”(專為雇主設計)、“尋找工作”(專為求職者設計)、“退休”、“提高技能”和“在新加坡工作”(專為外國人提供)等。目前“電子公民”網(wǎng)站里共有9個驛站,涵蓋范圍包括:商業(yè)貿易、國防、教育、就業(yè)、家庭、醫(yī)療健康、住房、法律法規(guī)和交通運輸,這些驛站把不同政府部門的不同服務職能巧妙地聯(lián)系在一起。例如,在“家庭”驛站里,“老人護理”服務包來自衛(wèi)生部,而“結婚”服務包則來自于社區(qū)發(fā)展部。
　　“政府電子商務中心”于2000年12月正式開通,它實際上就是新加坡政府的采購系統(tǒng),它把新加坡政府各部門和機構的財務系統(tǒng)與采購軟件整合到一起進行工作。政府部門的貿易伙伴可以在網(wǎng)上得到政府招標的邀請并購買招標文件,供應商可以在網(wǎng)上索要發(fā)票、檢查付款情況、提交產(chǎn)品目錄和競標。同私營部門的B2B交易中心一樣,它也是通過來自世界各地的眾多供應商的激烈競爭而獲得價廉物美的產(chǎn)品,通過網(wǎng)上下單而節(jié)約更多的時間,通過更低的庫存而減低成本。目前,政府通過“政府電子商務中心”采購的產(chǎn)品價值已經(jīng)達到1.1億美元,今后還要求將80%的政府采購都搬到“政府電子商務中心”上來。
　　三、對我國政府門戶網(wǎng)站建設的建議
　　我國電子政務建設主要依兩條途徑展開。一是政府上網(wǎng)。政府上網(wǎng)工程促使政府網(wǎng)站的數(shù)量快速增加。據(jù)最新統(tǒng)計,政府上網(wǎng)工程實施3年來,全國政府部門建立的網(wǎng)站已突破1萬個,3年凈增10倍。二是建立縱向的業(yè)務應用系統(tǒng)。我國以“金”字工程為主體的縱向業(yè)務應用系統(tǒng)不斷增加,由最初的3個增加到現(xiàn)在的12個,許多政府職能部門也在建立自己專門的電子政務應用系統(tǒng),并且都希望盡量能夠向“金”字工程上靠。僅僅依據(jù)這兩條途徑,其負面效應已充分暴露。一方面,國家投入了大量資金,各級政府機構建設電子政務的積極性都很高,政府網(wǎng)站數(shù)量也快速增加;另一方面,政府網(wǎng)站的社會應用水平卻總是提不上去,條塊分割、信息孤島的弊端盡管世人皆知卻就是解決不了,很多專網(wǎng)都說自己是“金”字工程,不能共享,所以,每個政府網(wǎng)站所提供的信息與服務數(shù)量都很有限,彼此獨立,業(yè)務流程串不起來,電子政務的快速、便捷、公開、透明的優(yōu)勢自然也就顯現(xiàn)不出來。這種狀況嚴重地制約了電子政務的社會化應用水平,將對未來電子政務的順利發(fā)展造成極為不利的影響。
　　建設政府門戶網(wǎng)站能夠有效地解決這種困難局面。政府門戶網(wǎng)站已開始受到關注,例如,在我國的電子政務建設規(guī)劃中就提出了建設“兩網(wǎng)一站四庫十二金”的內容,其中的“一站”即是指政府門戶網(wǎng)站。另一方面,絕大多數(shù)地方政府都在往這方面努力,開始花費很大的精力來建立自己的政府門戶網(wǎng)站。但是,從有關的電子政務建設規(guī)劃來看,我們對政府門戶網(wǎng)站的性質、特點、作用還缺乏清楚的了解,將政府門戶網(wǎng)站等同于一般的政府網(wǎng)站,對政府門戶網(wǎng)站與電子政務建設的其他相關問題也未作明確的安排。另外,就已經(jīng)建立起來的地方政府門戶網(wǎng)站來看,除了北京市(www.beijing.gov.cn)和上海市(www.shanghai.gov.cn)取得了一定的成績外,大多數(shù)地方政府做得還很不理想,有些甚至還停留在政府上網(wǎng)階段。
　　針對今后電子政務及政府門戶網(wǎng)站的建設,提出以下建議:
　　(一)在繼續(xù)建設12個重要的業(yè)務應用系統(tǒng)的同時,提高政府門戶網(wǎng)站在未來我國電子政務建設中的地位,將政府門戶網(wǎng)站看作是實現(xiàn)我國電子政務戰(zhàn)略的核心。一方面,通過“金”字工程提高那些重要部門的工作效率,另一方面,通過政府門戶網(wǎng)站加強辦公資源的整合,消除“條”與“塊”之間的割裂狀況。換一個角度來看,這也就意味著,通過發(fā)展“金”字工程加強對經(jīng)濟生活的監(jiān)管,通過發(fā)展政府門戶網(wǎng)站來體現(xiàn)電子政務的“服務于民”的本質要求。
　　與此同時,有必要對政府上網(wǎng)工程進行調整,將工作重點轉移到政府門戶網(wǎng)站建設上來。因此,今后的電子政務要從重視數(shù)量轉向重視質量和效果。
　　(二)將政府門戶網(wǎng)站建設與政府機構改革相結合。新一輪的政府機構改革將秉持“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則,轉變政府職能,建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。所有這些要求都與政府門戶網(wǎng)站一致,政府門戶網(wǎng)站可以作為政府機構改革的方向。
　　(三)分層次規(guī)劃政府門戶網(wǎng)站的建設?？梢钥紤]在中央政府、省、市(地)層面上建立政府門戶網(wǎng)站,并分別建立統(tǒng)一的管理機構。例如,就省級層面來說,要對那些廳、局已經(jīng)建立起來的電子政務應用系統(tǒng)進行整合,對那些還沒有建立或打算建立電子政務應用系統(tǒng)的職能廳局來說,一定要放在省級門戶網(wǎng)站的規(guī)劃內加以統(tǒng)籌,不應鼓勵各職能部門單獨建立自己的政府網(wǎng)站。再比如,在中央政府層面,可以考慮建立中央政府門戶網(wǎng)站www.china.gov.cn,統(tǒng)一整合各部委已經(jīng)建立的政府網(wǎng)站,并對未來的發(fā)展進行規(guī)劃?？傊?要根據(jù)政府門戶網(wǎng)站的要求來規(guī)劃電子政務的發(fā)展。
　　(四)正確處理政府門戶網(wǎng)站與各政府機構的內網(wǎng)與外網(wǎng)的關系?！秶倚畔⒒I導小組關于我國電子政務建設指導意見》對政務內網(wǎng)、政務外網(wǎng)與“互聯(lián)網(wǎng)”之間的關系已經(jīng)作了明確的規(guī)定,需要強調的是,各政府機構的“互聯(lián)網(wǎng)”今后要滿足政府門戶網(wǎng)站建設的統(tǒng)一要求,甚至可以交由政府門戶網(wǎng)站的統(tǒng)一管理機構進行管理。另外,各政府機構的政務內網(wǎng)與政務外網(wǎng)建設也應該接受這個機構的統(tǒng)一管理。
　　(五)在當前政府門戶網(wǎng)站尚未規(guī)劃完善而各政府機構又急于建立自己的政府網(wǎng)站的情況下,不應鼓勵電子政務的建設、運營與管理的“外包”業(yè)務。此時的“外包”只會強化已有的各自為“政”的格局,不利于將來的技術、業(yè)務與管理的全面整合。

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